浅析国有粮企管理缺陷及监管对策

    国有粮食企业改革改制工作已经在几年前基本完成。通过改制、重组、兼并等方式，国有粮食经济布局和规模得以重新调整。总体而言，调整后的国有粮食企业在粮食行业发展上发挥了积极作用。但由于国有粮食企业当前仍处于体制转型期，还没有完全从旧体制中剥离出来，符合现代企业要求的管理制度尚未真正建立，不可避免的存在某些管理缺陷，制约了企业的发展壮大和积极作用的进一步发挥。企业管理缺陷的客观存在和构建现代企业的发展目标为加强国有粮食企业监管提供了现实需要。下面，本人从当前国有粮食企业存在的管理缺陷入手展开分析，并提出相应监管对策，以资借鉴。　
      一、国有粮企存在的管理缺陷
    目前，国有粮食企业的经营管理者受计划经济体制旧的经营理念、管理方式、运作模式、思维习惯等的影响，在管理理念、制度规范、执行力等方面存在明显缺陷。
    1、管理理念落后。落后的管理理念根源于企业经营管理者承袭了计划经济时代的管理理念，在现实中主要表现在：一是在资产增长方式上，重增量轻长效。一些国有粮食企业只注重企业资产量的递增，单纯追求资产增量，却忽略对企业资产的有效投资与管理，对资产投资结构是否合理，资产管理是否符合企业发展要求，能否实现企业经济效益可持续增长，缺乏充分的研究论证。在这种理念的指引下，一些项目在没有经过充分论证的情况下得以盲目上马，在投资建设的过程中，又因为项目规模脱离实际、资金链断裂、产品无市场等原因，造成已购置资产长期闲置、新上项目中途停顿或被迫下马等不良后果。原湘西洪源和兴公司就是因为所投资建设的现代物流城项目论证不充分、盲目上马、负债开工建设等原因，造成了建设项目搁置，给企业发展带来了困难。二是“守摊子”的意识强过“闯市场”的观念。由于国有粮食企业体制尚未完全理顺，多数企业管理者带有浓厚的行政身份，有些人编制还在行政事业单位，不是职业经理人。这些具有政企双重身份的管理者为了达到在任期内平稳过渡的目的，满足于现状，企业扩大再生产、资产实现保值增值的意愿不强烈，对损失损坏的国有资产也维修不及时，国有资产浪费、闲置的情况严重。三是对建立监管体系缺乏足够的重视。国有粮食企业的领导层和管理层习惯于计划经济体制下的行政行为，在经营决策上习惯于服从主管部门的意志和个人意愿，对权力制衡机制还不适应。所以对监管体系缺乏足够的重视，长期以来国有粮食企业在资产管理上没有建立起一套完整行之有效的监管体系。四是粮食基础设施长期以来没有得到有效管理。粮食体制改革改制以前，许多粮食基础设施严重老化。这些资产是国有粮食企业资产中重要的一部分。国有资产具体是指国家以各种形式对粮食企业的投资和投资收益形成的资产，包括流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和依据法律、法规认定的其它国有资产。粮食体制改革改制以后，湘西州保留下部分基础设施好的仓库用于地方粮食储备，还有一些仓库由于地处偏远、交通不便，长期没有得到维修，缺乏有效管理，国有资产闲置严重。仅龙山县就有18处点、库约15000吨仓容年久失修，上漏下潮，不仅造成了国有资产的大量闲置，而且花费了较高的维护成本。五是依赖思想严重。国有粮食企业习惯把企业发展的命门放在上级主管部门身上，企业做决策、争资金、跑项目都过多的依赖主管部门。而主管部门也习惯于大包大揽，直接或间接干涉企业的经营。
    2、企业规章制度还不健全。企业规章制度不健全主要表现在以下几个方面：一是企业沿袭了旧有的日常管理制度。旧有的规章制度在国有粮食企业中还占有很大比重，即便有所修改，也仅是皮毛而已，其实质没有多大变化，一部分制度与过去相比纯属“换汤不换药”。这类规章制度以日常企业日常管理居多。二是企业管理缺乏制度创新。现代企业要求企业建立适合自身发展的、包括人财物管理的相关制度，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产者和经营者。但从现状来看，企业制度创新还有待加强，还需要管理者们进一步解放思想，大胆摸索。三是对企业的监管制度还十分欠缺。对企业的监管主要可分为内部监管和外部监管。做好内部监管，主要要建立健全对企业管理者和经营者有效监管的约束机制，以及企业内部的权力、决策、监督、经营管理等机构之间的制衡机制，依*企业内部良好的约束机制和制衡机制，为企业发展提供软实力。做好外部监管，主要是要正确处理政企关系，强化主管部门、纪检部门、市场受让者等的监督管理职能和责任。从社会上屡屡曝光的食品质量安全事件来看，对企业的监管制度还非常欠缺。
    3、对规章制度的执行力不强。制度执行力不强可归纳到四个方面：一是企业领导人和经营管理者执行制度的自觉性不强。很多企业由于受旧有体制、旧有管理模式、有旧观念习惯的影响，相关制度是建立了，但是在实际运行过程中政企不分、体制不顺、权责不明现象依然存在。甚至为了省事，没有完全按照程序实行集体研究和决策，重大事项由“一把手”个人决断，导致决策过程缺乏科学性和民主性，监督制度成了摆设。二是上级主管部门还习惯于过去的老做法，以行政行为代替监管职能。上级主管部门对企业的行政行为，很容易突破脆弱的制度约束机制，直接影响和破坏了企业的自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人制度，也影响到对企业根本制度的执行。三是内部制衡机构还不适应正常履行其职责。虽然一些企业建立了董事会、监事会等内部权力监管部门，但是如何依照制度正常履行他们的监管职能，还需要一个适应过程。有的董事会、监事会、管理层等是多个机构一套人马，有的则习惯听命于企业领导者个人，有的则还没有培养出良好的监管习惯。四是纪检、党委等部门监督滞后。纪检、党委对企业或企业个人有监督职能，但是多数情况下属之后介入，而非提前介入。当它们介入时，企业或个人已经出了问题，并已经造成了严重后果。
    4、政企形分实难分。现代企业管理制度要求政企必须分开，而现在国有粮企的管理实在难以做到政企分开。一是由于大多数粮企是原有的改革改制而成的；二是现有的管理者也是大都由粮食局的工作人员兼任，工作人员50%以上的原来粮企职工买断后返聘的；三是现有粮企承担着国家、省级、地方粮食储备任务。因此政企形式上分开，而很多方面实质上难以分开。从而造成监管上灯下黑，管理手段不硬。也容易造成双方都管、双方都不管，相互推卸责任的局面。
    二、加强对国有粮企监管的必要性
    加强对国有粮食企业的监督与管理工作是处理好当前国有粮食企业所面临管理缺陷的现实需要，更是构建现代企业管理制度的必然要求。
    1、监管是企业现存的管理缺陷需要。前面我们提到了企业在管理方面存在的诸多问题。要防止这些管理缺陷给企业发展带来不利影响，就必须通过加强监管去完善管理上的不足，克服管理缺陷造成的严重后果。
    2、加强监管是构建现代企业管理制度的必然要求。一是企业经营自主权变化的应对之需。改革改制后，国有粮食企业被赋予了更多的经营自主权，经营自主权的内容、程度、方式都较之以前有所变化。随着企业资产经营、产权经营自主权的加大，企业领导者和经营管理者的活动领域和行为方式也相应发生新的变化，而与之相适应的监督体制改革相对滞后，对企业经营管理者的监督缺少相应的保障措施，在一定程度上对企业领导干部的监督到不了位，粮食行政主管部门不能按照过去的老做法、老经验去干预企业行为，而要依法依规加强监管。这些都对监管工作提出了更高要求。二是构建企业法人制度的需要。国有粮食企业改制后，必然要按照现代企业制度的要求，规范法人治理结构，使企业领导者由绝对集权变为相对分权。企业的产权结构由单一化变为多元化，资产管理由实物化变为价值化，决策行为由人为化变为法制化，运行模式由政府行为转变为市场行为，这些变化迫切需要建立一套适应现代企业制度的监督约束机制，切实保障国有资产的增值、保值。但是，在相当一部分改制后的国有粮食企业中，相互关系尚未理顺，尤其是在监督体系方面存在着监督机构不健全、监督体系不顺、监督制度不规范的缺陷，企业内部难以形成强有力的监督约束机制。
    三、加强对国有粮企监管的对策探讨
   粮食行政管理部门与粮食国有企业之间关系实际上一直处于矛盾状态。粮食行政管理部门出于国有资产保值增值的考虑，依然以各种理由、各种身份对企业实施行政干预，结果政企不分现象仍十分普遍，而企业确因多种原因导致亏损、资产流失等现象。加强对国有企业监管意义更大。
    1、建立监督管理制度。一是按照现代企业管理制度的要求，建立内部制衡约束机制。机制的完善、科学的运作方式，必然对领导干部的监督提出了新的要求。股东会、董事会、监事会、经理层等和党委、纪委、监察室、职代会、工会、审计等，各司其职、相互制约、相互监督。董事会、监事会要明确“三重一大”事项的决策规则和程序，凡是重大决策事项、重要人事任免事项、重大项目安排事项、大额度资金运作事项，必须经集体研究决定。按照《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》的要求，细化领导班子工作责任，明确企业各部门、各岗位的工作职责。同时建立“党支部统一领导，党政齐抓共管，部门各负其责，依*群众支持和参与”的领导体制和工作机制，进一步建立健全有效的党内监督体系、职工监督体系、绩效综合考评等监督管理体系，加强对企业各部门及其负责人的管理和监督。二是要建立健全有效的外部监督管理体制。上级主管部门粮食局作为监管的主要部门，审计是有效的财务监管部门，国有资产管理部门是资产监管的主要部门。多管齐下，齐抓共管。
    2、加强对重点部位的专项监督。“三重一大”事项的决策规则和程序就是企业的重点部位，要企业内部制衡机构、和外部各职能部门要对关键环节加强监督。凡是重大决策事项、重要人事任免事项、重大项目安排事项、大额度资金运作事项，必须经集体研究决定，会议决定的事项、过程、参与人及其意见、结论等内容，要求记录并存档备查。“三重一大”事项在提交会议集体决策前应当认真调查研究，经过必要的研究论证程序，充分吸收各方面意见。重大投资和工程建设项目，应当事先充分听取有关专家的意见。重要人事任免，应当事先征求州粮食局纪检监察室的意见。研究决定企业经营管理方面的重大问题、涉及职工切身利益的重大事项、制定重要的规章制度，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工群众的意见和建议。完善群众参与、专家咨询和集体决策相结合的决策机制。公司董事会、监事会依据各自的职责、权限和议事规则，集体讨论决定“三重一大”事项，防止个人或少数人专断。充分发扬民主，广泛听取意见，保证决策的民主性；遵守国家法律法规、党内法规和有关政策，保证决策合法合规。国有粮食企业要按规定向国有资产监督管理部门和粮食行政管理部门报告财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况。
    3、加强领导干部廉洁自律教育。一要加强国有粮食企业领导干部的廉政教育。要求他们认真学习领会《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，用廉政从业规定规范自己行为，成为企业领导干部廉洁从业的行为准则和道德规范，狠抓领导干部廉洁自律工作，要重视超前教育，超前防范，事前监督，在预防上下功夫。二要加强对粮食依法行政的有关条例法规的学习。认真学习《粮食流通管理条例》、《湖南省地方储备管理办法》等有关法律法规。
    4、发挥纪检监察监督检查作用。一要建立健全企业纪检监察。国有粮食企业有的规模小，人数少，没有组建纪检监察队伍。无论国有粮企规模大小都要有纪检监察队伍，大企业设专职纪检监察人员，小企业可兼职。二要企业纪检监察组织的领导应进入企业监事会担任相应职务，参与企业决策，把纪检监察组织的监督与监事会的法定监督有效的结合起来。企业纪检监察组织要加强与审计、财务等相关部门的联系和配合，充分发挥监督职能作用，实施有效监督。